5 月 9 日消息：自數據正式成為生產要素以來，地方政府和各個行業企業圍繞數據應用、運營、交易等環節的實踐探索持續火熱，但也在相關概念界定、權益分配、規則建設等方面遇到了不小的瓶頸阻礙?！吨泄仓醒?國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(簡稱“數據二十條”)，圍繞數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面進行了全面布局，強調了要在合規、高效、安全的前提下充分激活數據要素價值的主旨，為數據要素市場發展指引了大方向。但數據要素市場培育是一個復雜的系統工程，如何充分理解培育數據要素市場的核心目標和當前進展，并研判未來的發展趨勢，對產業各界堅持或調整發展思路、夯實發展基礎至關重要。
1 數據要素市場的內涵
從對“市場”的狹義理解來看，數據要素市場就是以數據產品或服務為流通對象，以數據供需方為核心主體，通過流通實現參與方各自訴求的場所，開放、供需、交易等均屬于數據流通的形式[2]。但從我國將數據納入生產要素的制度設計來看，數據要素市場更是一個復雜的系統，充滿多樣化、涌現性和自組織的規律。數據要素市場的培育需要一系列制度體系、基礎設施等作為支撐，從而通過市場充分發揮數據價值，促進數據自主、有序流動，提高數據要素配置效率，助推數字經濟發展。
1.1 數據要素市場的內涵在于數據要素價值創造全過程
《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次提出加快培育數據要素市場，并從推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護三個方面提出具體要求。可以看出，數據要素市場的內涵并不只是數據要素在交換或流通過程中形成的市場，更包含了數據價值創造的全過程。在數據要素市場中，數據要素在可用性基礎上的可重用性得以實現，從而充分創造出價值。因此，培育數據要素市場的核心目標在于正確認識和深刻把握數據要素的價值創造機理，并通過市場化手段實現數據要素的全局最優配置。
通過分析數據要素投入生產并創造經濟效益的所有方式和過程，可以看到數據要素主要通過三條途徑實現價值，分別為數據維持業務系統運轉實現業務貫通的一次價值，數據推動智慧化、智能化分析決策的二次價值，以及數據流通對外賦能的三次價值。數據要素市場培育必然要以數據要素一次價值、二次價值充分釋放為基礎，當前仍有許多組織并不具備業務數據采集積累、數據挖掘分析融合等能力，從而難以利用數據創造價值，更無法具備對外提供數據的能力或充分利用外部數據的能力。因此，在當前數據流通廣受關注的背景下，數據市場主體更應參照成熟的方法論或頭部企業經驗，在內部打好數據要素價值創造的基礎，以便通過數據流通實現數據價值的復用和飛躍。對于我國前瞻性布局來說，由于數據具有規模效應，同時我國數據要素分布不均、結構失衡，亟需激發數據的正外部性，促進全體人民共享數字經濟發展紅利，因此數據流通成為數據要素市場培育的核心發力點。
1.2 以流通為核心的數據要素市場組織形式復雜
由于數據存在形態和應用方式的多樣性，數據要素的流通模式復雜，可以通過供需關系、流通場所、流通鏈條和流通標的四個維度對數據要素流通進行分類。
(1)從供需關系來看，按照數據需求方獲取數據所需要支付的對價關系不同，數據要素流通可分為開放、共享、交易三種供需關系模式。數據開放是指數據提供方無償提供數據，數據需求方無需支付對價的數據單向流通形式。由于數據提供方無法通過數據開放直接獲得收益，因此數據開放的對象往往是公共數據。數據共享是指參與主體互為數據供需方，不強調貨幣媒介參與的數據雙向流通形式，但共享過程往往涉及復雜的相互博弈，相較于一對一的兩方共享，政府間或行業間的多方數據共享更容易形成規模和持續開展。數據交易則是指數據提供方有償提供數據，數據需求方通過貨幣等形式支付對價的數據單向流通形式。相較于數據開放和共享，數據交易更容易激發市場參與主體的積極性，成為數據要素市場化流通的主要形式。
(2)從流通場所來看，以公共數據為主的數據開放一般需要通過統一的公共數據開放平臺進行，政府間或行業內的數據共享也大多通過共享共建的方式打造統一樞紐。數據交易長期以來大多以點對點的方式進行，但點對點的數據交易存在數據供需信息分散且對接效率較低、缺乏有效監管而規范程度不足等缺點。因此，我國各地以設立數據交易機構為主要抓手，鼓勵集中式、規范化的場內數據交易。
(3)從流通鏈條來看，除了數據原始提供方和數據最終應用方之間建立數據供需關系外，各類數據中介服務機構也大量參與了數據供需方的對接，主要包括數據經紀商、數據加工服務商、數據運營服務商和數據托管服務商等。各類角色的具體功能定位各有差異，分別在促進數據資源供給、降低數據獲取成本、消除數據供需方之間的資源錯配等方面發揮了重要作用。
(4)從流通標的來看，由于數據虛擬存在和應用場景多元的特點，數據要素的流通標的呈現層次多、差異大的特點。如圖1所示，對比石油化工產品的分類形式，數據要素也可以按照加工程度劃分流通標的，但是與實體商品的交割形式不同，即使是同樣類型的數據產品，也可以按照不同方式進行交付。
圖1 數據要素的流通標的
2 我國數據要素市場培育取得新進展
2.1 公共數據開放和授權運營加速推進
公共數據是指國家機關和法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織履行公共管理職責或者提供公共服務過程中收集、產生的各類數據，以及其他組織在提供公共服務中收集、產生的涉及公共利益的各類數據。由于其公共性，公共數據的內容可以輻射到社會運行的各方面。因此，在保護國家安全、商業秘密和個人隱私的基礎上，公共數據的充分流通和社會化利用可以使其擁有的高價值回饋社會。
近年來，以政府數據為核心的公共數據開放持續推進，主要依托統一平臺進行，截至2021年年底，我國已上線670 個地方性政府數據開放平臺。但整體來看，公共數據開放在數據質量、更新頻率、開放持續性等方面始終有待提升，主要原因在于相關的機制不清、動力不足、能力不強。首先是缺少公共數據開發利用的統一規則，國家層面未出臺統一規范，各地規定流程機制不一;其次是高價值、高質量數據少，統計數據多，業務數據少且格式難統一，對社會面的吸引力不足;最后是數據開發利用缺少足夠動力，在數據開放收益分配機制不明確的情況下，公共部門對于開放過程中的數據安全風險管理責任和成本更高。
在此背景下，我國各地方正在積極通過出臺管理辦法、組建專業運營體系、開展授權運營試點等方式優化公共數據供給。一方面，管理規則逐步完善，廣東、江蘇、浙江、江西等省陸續發布針對性的公共數據管理辦法或條例;另一方面，運營體系加快建立，上海、蘇州、福建等省市成立實體，探索專業化運營新模式。實施層面，各地開展公共數據授權運營的具體形式各不相同。例如，北京市授權北京金控集團運營金融數據專區，實現“政府監管+企業運營”，由具備數據安全管理制度、集成開發平臺和資源管理系統的專區承接公共數據托管和創新應用，目前已調用政務數據量27 億余條，累計服務40 多家金融機構、3 萬多用戶、1800 余萬次。海南省則打造全省統一的數據產品超市，作為便捷高效的數據產品供需對接載體，提供定價服務、貢獻激勵、安全和監管。但是，公共數據授權運營中的授權規則、授權流程、價格機制、收益分配機制、安全保障體系等仍需繼續探索。
2.2 場內外相結合的數據交易持續探索
無論是點對點的場外數據交易還是依托數據交易所的場內數據交易，均各有優勢，可以形成模式互補，滿足不同的數據交易需求，因此場內外相結合的數據交易市場已經成為普遍共識?，F階段，點對點的場外數據交易規模已相當可觀，比如大型商業銀行每年數據采購金額就超過百億元，在信用、司法、學術、人工智能訓練、氣象等諸多領域，也已形成一批專門進行數據采集加工并形成特色化數據產品與服務的代表性企業，場外數據交易已形成了較為穩定的數據供需關系。
與此同時，以各地數據交易機構主導的場內數據交易開始新一輪創新謀變，在拓展業務模式、完善配套服務、強化供需方權益保障等方面呈現出新的趨勢。
(1)豐富可交易標的，發展綜合交易模式。一方面，強化公共數據資源供給，以吸引和撬動市場需求。例如，北京國際大數據交易所接入北京市金融公共數據專區、北京市公共政務資源網，對北京全市公共數據進行托管運營，將傳統的政府數據開放轉變為依托統一平臺的場內交易。另一方面，拓展數據、算法和算力的綜合交易，以滿足不同類型、不同層次的交易需要。例如，貴陽大數據交易所依托“東數西算”的戰略布局和貴州省豐富的算力資源，將算力作為特色標的，承接數據加工、離線分析、存儲備份等交易需求，與已有的數據產品、算法產品共同構成多元化數據交易產品體系。
(2)強化規則建設，幫助建立市場信任。例如，貴陽大數據交易所于2022年5月發布系列數據交易規則，為數據交易主體權責劃分提供依據，并依據規則為數據產品、數據商、第三方數據服務中介機構等提供登記憑證，以確認數據和數據交易主體具備進入市場交易的條件，探索解決市場主體互信難的問題。
(3)依托技術支撐，探索數據產權分置運行。各數據交易所均將隱私計算技術作為突破口，在強化數據安全的同時，開展數據產權分置的初步實踐，即數據提供方擁有數據資源持有權，數據需求方擁有數據加工使用權，數據交易所在某種程度上擁有數據產品經營權。
2.3 多元數商協同共建成為產業新熱點
參考傳統數據要素市場的發展經驗和我國數據要素流通的發展現狀，在直接進行數據交易的數據供需方外，配套服務機構在促進數據資源供給、降低數據供需對接成本的過程中發揮了重要作用。因此，為數據供需雙方提供撮合、托管、經紀、結算、評估、擔保等第三方專業服務的數據服務商成為各地發展的新熱點。上海市提出“數商”概念，將其界定為以數據作為業務活動的主要對象的經濟主體，既包含數據產品的直接提供者，也包含為數據交易提供合規咨詢、質量評估、資產評估、技術支持等服務的第三方服務商。北京市提出建立“數字經濟中介”產業體系，以數據交易所為基礎，培育數據托管、數據經紀等一系列創新型中介產業。廣東省則積極探索“數據經紀人”試點，將其定位為數據供需匹配的撮合者、數據流通交易的中介者、數據權益沖突的化解者，承擔受托行權、風險控制、價值挖掘等作用。就數據流通的全過程來看，數據服務商可以包含多種角色。
(1)在數據流通的前置環節，具體如數據加工商為數據提供方提供清洗、處理、加工等服務，幫助提升數據價值;數據經紀商對數據供需方提供整合數據資源和需求、促成數據交易服務;數據托管商受數據提供方委托提供其數據產品的管理和運營服務;數據交易咨詢服務商圍繞數據需求內容、數據產品設計及交易方案設計等內容提供咨詢服務;數據資產價值評估機構通過評估數據的質量、應用場景、生產成本等因素確認數據的經濟價值，并為數據交易提供定價參考服務;數據交易合規評估機構為數據交易標的和數據交易對手方的可信程度、交易方案的合規情況提供評估評級服務。
(2)在數據流通的具體過程中，如數據技術服務商可為數據交易過程提供數據基礎設施和隱私計算、區塊鏈等技術方案服務;數據交易擔保機構可為數據提供方按照約定安全交付數據和數據需求方按照約定合規使用數據等內容提供信用擔保服務，幫助數據供需雙方建立信任。
(3)在數據流通的事后環節，如數據交易審計服務商可對數據交易過程和結果及其他服務商提供的服務過程和結果進行合規性、準確性、可信性等內容的審計服務;數據交易公證機構可對數據交易的過程和結果進行公證。但是，結合目前各地數商體系的推進現狀，可以看到數據服務生態主要集中在數據加工服務和數據技術服務等少數類型，相關角色還不夠豐富、專業能力還不夠成熟，且由于缺少針對數據服務市場準入和業務能力評價標準和規范的約束，數商在服務過程中仍然存在合規隱患。
3 數據要素流通面臨的問題
雖然在國家相關政策的指引下數據要素流通正在加速推進，但不可否認，由于數據要素具有與傳統生產要素迥異的特征，匹配這一生產要素市場化的制度建設還需要經歷相當長的過程，數據相關技術產業也在發育成長的初期階段。無論是公共數據開放共享還是場內外數據交易，均面臨如下問題。
(1)數據供需不充分。在數據供給端，我國雖然已是數據資源產量大國，但仍然面臨高質量、高價值數據的結構性短缺。以公共數據為主要對象的數據開放存在開放數據質量不高的問題，公共部門缺乏數據治理和開放的動力。在數據交易場景中，數據往往集中在政府、運營商、大型銀行、頭部互聯網公司等組織中，將數據供應到市場中的動力也不充足。在數據需求端，大部分企業數字化轉型還不夠徹底，數據基礎設施尚未完善，數據管理和應用的意識和能力仍然不足，囤數的需求遠大于實際用數的需要，導致很多企業還未形成參與數據流通的明確需求。
(2)數據流通規則不健全。數據要素的低成本復制性、負外部性強等特點對數據流通過程中的數據權益保護提出了挑戰，參與主體需要通過明確的權力、責任、利益(簡稱“權責利”)劃分來建立信任和相互約束,但由于產權制度不明、行為規范準則不明、估值定價方法不明等問題的存在，各參與主體間的權利難以明確和保護，相關責任和利益難以得到公平分配?！吨腥A人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》對于數據流通相關行為的指引并沒有深入到相關方的權利義務，更多是對數據的規范利用和安全保護作出原則性規定。在數據流通立法體系尚不完善、數據流通行為缺乏統一監管機制的情況下，面對強監管形勢，各類市場主體在探索數據流通的具體問題時缺乏合規風險評估依據，對責任判斷沒有穩定預期，對參與數據流通存在諸多顧慮。
(3)配套支撐不完善。數據要素三次價值釋放的全過程中會涉及數據產生者、收集者、管理者、運營者、使用者等多個主體，在對相關主體權責利的劃分進行明確界定的基礎上，還需要保障各主體權責利的對稱設計和有效實現。由于當前我國數據要素市場的制度體系建設剛剛起步，監管體系尚不明確、服務生態尚不健全、相關技術工具尚不成熟、數據要素流通基礎設施尚不具備,導致面向數據流通的市場信用體系難以建立，數據要素流通的秩序性難以保障。因此，在數據權益爭議不斷、數據盜用、濫用及黑市交易屢禁不止等的影響下，基于數據交易機構模式的場內數據交易探索效果不佳，服務職能和模式單一，規模尚未形成;而基于點對點模式的場外數據交易過于分散、秩序相對混亂，很難通過市場自發行為建成規范化、體系化的數據要素市場。
4 我國數據要素市場建設趨勢展望
面對數據要素市場建設的諸多挑戰，“數據二十條”的出臺為我國數據要素市場建設提出了明確的發展方向和建設路徑。在“數據二十條”的指引下，我國數據要素市場有望從強化供需、明確規則、完善治理等方面繼續突破。
4.1 以公共數據為突破口強化數據要素供需基礎
大規模、高質量的數據資源供給是數據要素市場建設的源頭。作為數據要素的重要組成部分，公共數據蘊藏著巨大的經濟和社會價值，對公共數據進行開發利用，是充分釋放數據要素價值的重要基礎。雖然近兩年我國公共數據開發利用加速推進，各行業及地方在政策、制度、技術、模式等方面進行了大量創新探索，但仍存在開放認知不一致、模式界定不清晰、開放質量不扎實、節點監管不到位等問題，一方面影響公共數據價值的充分釋放，另一方面也可能形成安全、合規等方面的風險。
針對公共數據，“數據二十條”提出應加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”。同時，也提到鼓勵公共數據以模型、核驗等產品和服務的形式向社會提供，并推動不承載個人信息和影響公共安全的公共數據按用途加大供給使用。由此可見，公共數據供給的重要性進一步提升，并著重強調公共數據應通過產品化和服務化實現廣泛流通。“數據二十條”同時強調 “依法依規予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場，保障公共數據供給使用的公共利益”，這意味著對公共數據要素流通的安全性提出了更高的要求。
公共數據的充分供給和有效利用可以吸引撬動更多社會數據進行融合應用、提升數據要素流通的活躍性。具體來看，公共數據的開發利用需要從以下幾個方面著力突破。
一是厘清公共數據的定義與范圍，包括公共數據的內涵外延、公共數據開發利用的具體模式路徑(如開放、授權運營等)、公共數據管理權益劃分等，事關公共數據開發利用的理論基礎、相關概念亟需形成全局統一的認知。
二是建立公共數據開發利用的統一監督管理體系，通過明確相關權責劃分、建立成效評價體系、開展績效考核等方式，實現對公共數據開放、授權運營、應用等全流程規范性、安全性、有效性的監督覆蓋。
三是探索更有效的動力機制，充分激勵各類市場主體積極參與公共數據的加工、挖掘、運營、應用等，促進公共數據開發利用形成多元主體協同共創的生態體系。
4.2 數據流通交易規則體系加速構建
當前的法制與政策環境仍存在進一步完善的空間，數據交易定價難、場外交易難規范、場內交易發展情況未達預期等“絆腳石”問題尚未有行業共識的解決方案。因此，在公共數據開放提質增效的同時，亟需圍繞市場化的數據交易建立一套全新的規則和管理體系，加快構建場內外相結合的數據交易市場體系，實現數據要素的有序流通。
針對數據交易，“數據二十條”提出構建多層次市場交易體系，推動區域性、行業性數據流通使用的核心目標。一方面要加強數據交易場所體系設計，統籌優化數據交易場所的規劃布局，嚴控數據交易場所數量;另一方面要出臺數據交易場所管理辦法，建立健全數據交易規則，制定全國統一的數據交易、安全等標準體系。這意味著數據交易市場將更加規范化、系統化，各地方的數據交易機構建設也將得到統籌規劃。同時，“數據二十條”也著重提出要培育數據要素流通和交易服務生態，同時加大政府引導調節力度，維護兼顧效率與公平的市場秩序。
市場化的數據交易有利于對接多樣化數據流通需求，靈活滿足數據供需各方利益訴求，激發市場參與主體積極性。具體來看，打造合規、高效的多層次數據交易市場需要從以下幾個方面著力提升。
一是明確統一的數據交易規則體系，明確數據產品、數據供需方、數據服務商的準入和分類規則，分場景制定數據交易的標準規范，建立對數據產品質量、可信性和交易過程合規性的評價方法，統一現有各數據交易所制定的各項業務規則，對數據交易全過程涉及的各類主體和角色進行有效約束，夯實數據交易的市場信任基礎。
二是規范數據交易所的設立，明確加強統籌規劃，在充分論證功能定位、市場需求、技術和人才等方面的基礎上，嚴格審核各地數據交易機構的設立，避免造成低水平、同質化的重復建設，杜絕盲目跟風。
三是明確場內外數據交易市場的差異化建設思路，場內逐步推進產品、服務、流程等的標準化，場外有序推進規范化與多元化。一方面，明確數據交易機構的法律地位和公共職能，研判財政補貼、稅收優惠等激勵措施的可行性，吸引場外交易“進場”;另一方面，探索場外數據交易的登記備案、合規公證、安全審計等機制，促進不同場景下數據交易的規范有序。
4.3 數據要素市場生態體系逐步完善
由于數據要素市場存在參與主體多元、流通模式復雜多樣的特點，確保數據要素市場的健康、有序發展，就需要充分發揮多方力量的協同治理作用。在鼓勵更多數據供需方積極參與的同時，也要發揮各級政府和行業主管機構的監督引導作用，并孵化和培育更多創新主體，圍繞數據可信流通相關的技術支撐、能力建設和專業服務等進行充分探索。
針對數據要素的市場生態，“數據二十條”明確了要守住安全底線，明確監管紅線，打造安全可信、包容創新、公平開放、監管有效的數據要素市場環境。對于政府監管的落實，“數據二十條”提出要強化分行業監管和跨行業協同監管，建立數據聯管聯治機制。隨著數據要素價值釋放鏈條中的各類監管角色日益明晰，覆蓋各關鍵節點的監管體系有望逐步完善。對于社會力量的參與，“數據二十條”提出要圍繞促進數據要素合規高效、安全有序流通和交易需要，培育一批數據服務商和第三方專業數據服務機構，肯定了多元化數據服務商對于促進數據要素流通的重要性。而對于可以創新的領域，“數據二十條”也提出建立健全鼓勵創新、包容創新的容錯糾錯機制，為各類數據要素流通的模式探索、場景探索、技術探索等提供了更加充分的空間。
充分釋放數據要素價值，是一項長期、系統的工程，可以考慮從“制度、市場、技術”三方面協同發力，采取綜合手段，共同應對面臨的各種挑戰。具體來看，建立活躍有序的數據要素流通生態還需要圍繞以下幾個方面加速推進。
一是制度建設方面，應加快確立政府監管和市場自律、法治與行業自治協同、國內與國際統籌的數據要素市場多元治理結構，通過細化完善相關法律法規，為產業實踐提供充分的可操作性指引;通過明確合法合理的獎懲制度和盡職免責機制，充分鼓勵市場創新;通過試點、專區等方式，探索數據跨境的安全可信機制。
二是產業探索方面，需培育多元豐富的數據要素流通服務生態，充分發揮各類市場主體作用，并著力提升數據服務商的專業能力，以及數據管理、加工運營、交易撮合、質量審核、合規評估、安全審查等環節服務水平的提升。
三是技術支撐方面，充分利用大數據、區塊鏈、隱私計算等現有技術，加快推進數據要素流通關鍵基礎設施建設，同時也要加快突破數據可見性、可用性和可控性相結合的數據流通技術，探索發展更多形態、更多模式的數據要素流通方案。
5 結束語
由于數據要素的供需基礎尚未夯實，如何激活產業動力、增強主體能力、提升市場效力以破除數據要素流通瓶頸、建設數據要素市場仍然任重道遠。隨著《數字中國建設整體布局規劃》和《國務院機構改革方案》的正式發布，國家數據管理體制機制即將建立，國家數據局即將成立并發揮數據的統籌管理作用;“數據二十條”的一系列制度設計有望加速落地，這將有助于行業各方更加系統地認識數據要素，推動數據要素的充分流通和價值挖掘。未來，隨著制度不斷優化和多方力量持續探索，我國數據要素市場建設之路必將在統籌發展和安全的基礎上更加科學和深入，為數字經濟發展創造更大的價值。
